中国科学院大数据挖掘与知识管理重点实验室成果转化中心主任张展前两年曾和北京市自然科学基金委员会办公室合作过一个课题：追踪受过基金办资助过的科研人员后来的科研状况。在研究过程中，他发现一个现象：一些已经戴上“杰青”“优青”等帽子的科研人员申请自然科学基金的积极性在不断下降甚至丧失。问及原因，科研经费管得过死过细是其中的重要因素。

中国社会科学评价研究院院长、研究员荆林波也关注到这种现象，他说，一些科研大咖不愿意承接中央财政资助的课题，却比较愿意接受社会上的相关横向课题委托，因为“这类横向课题的经费管理相对宽松”。

怎么让科研的帽子真正戴到创新的地方?近日，国务院办公厅两份文件的相继发布给科研人员打了一针“强心剂”。这两份文件分别为《关于完善科技成果评价机制的指导意见》和《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(以下简称《若干意见》)，前者旨在完善科技成果评价机制激发科研人员创新活力，而后者则是“真金白银”的减负。

张展说，以前大家要想各种各样的办法激励科研人员，项目负责人要物质激励项目组成员，一直很难。而《若干意见》通篇考虑的正是科研人员本身。“对于科研来说，‘人’是绝对生产力，也是第一生产力，对‘人’的激励，就是对生产力最大的激发。”

视觉中国供图

扩大科研人员自主权

“科研工作与有计划的生产、建设不同，具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性等特点，科研经费使用也不能简单套用行政预算和工程预算的方法来管理。”8月19日，在国务院政策例行吹风会上，财政部部长助理欧文汉说。

继续给科研人员“松绑”，赋予科研人员更大的经费使用自主权是此次改革的最大亮点。这体现在《若干意见》上：扩大预算编制自主权、扩大预算调剂自主权、扩大经费包干制范围和扩大结余资金留用自主权。

广西民族大学广西知识产权发展研究院院长齐爱民认为，科研经费使用是开展科研活动的重要环节，是解放科研生产力的重中之重。但过去很长一段时间，我国科研经费的一些管理方式却违背了科研研究的基本规律。

这其中最大的痛点就是“经费限制过死，预算调剂困难”。齐爱民说，科研人员在申请课题时，因工作还未开展实行，往往对课题研究工作中的经费支出情况不能客观地予以分析和估算，故有些开支预算不到位，或是预算制定后在项目具体实施时由于情势变化导致原有预算开支无法正常使用。“但我们却要求提前编制科学细致的预算，并且要严格执行，这不现实。”

其结果必然是上有政策、下有对策。荆林波注意到，为了应付规定，一些科研人员只能“编制”预算，蒙混过关，看上去很科学有理，其实，很多课题预算经不起实践检验，往往执行与预算无法一致，总是要申请再调整预算，作各种说明和解释。

针对这一矛盾，《若干意见》提出，扩大经费包干制实施范围，在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制，不再编制项目预算。并鼓励有关部门和地方在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点。

同时，简化预算编制，进一步精简合并预算编制科目，预算科目从9个以上精简为设备费、业务费、劳务费3个;下放预算调剂权，设备费预算调剂权全部下放给项目承担单位，不再由项目管理部门审批其预算调增。

这意味着，以后科研人员申报项目预算时，不用再编制材料费、测试化验加工费等科目预算。除了50万元以上的设备费，其他费用只需提供基本测算说明，不必“事无巨细”，一笔一笔列出来。而下放预算调剂权让科研人员“买酱油的钱可以用来打醋”，根据实际情况灵活使用。

张展对此感触很深。他是数学领域的学者，过去在申请课题编制预算时，发现科目中非常多的类别都不适用他的学科，“比如仪器设备费、实验材料费等，这些我们领域都很少涉及，强行编制、使用，只能造成资金、时间、人员成本的浪费”。

荆林波认为，过去的科研经费管理基本的思路是把科研人员当作“机器人”管理，给课题主持人和课题参与人员的自主权非常少，基本是把科研人员当作“乱花课题经费”的对象来管理，在这种“有罪假设”前提下出台的各类管理措施，很显然大大挫伤了科研人员的积极性。

他说，科研人员抱怨多年的问题就是中央财政科研经费不好用，甚至最近一些年，出现了科研人员不愿意接受中央财政资助的课题的现象。许多中央财政资助的课题已经结项多年，但是却存在大量结余经费的问题，其中一个根本原因在于我们的科研经费管理过于僵化，导致许多课题支出无法兑现，科研人员怕出现违规使用经费的问题，索性不用经费。

从这个意义上说，《若干意见》赋予科研人员自主权对创新是至关重要的。对此，欧文汉表示，只有充分尊重科研规律，给予科研单位和科研人员更大的经费使用自主权，让他们放开手脚，才能创造出更多高质量的科研成果。

激励创新的关键在“人”

长期以来，为了鼓励创新，国家出台了减税、奖补等一系列政策激励科研人员干事业。《若干意见》对科研人员的物质激励力度更是前所未有，科研经费一半可花在“人”上的规定令科研界振奋。

目前，科研项目资金用于“人”方面的支出主要有两项。一项是“劳务费”，用于没有工资性收入的项目聘用研究人员等，没有比例限制。另一项是“绩效支出”，用于对科研人员的激励，由单位在间接费用中统筹安排。但间接费设有比例限制，这一限制有时会导致“有钱不可以发”的情形。

荆林波提到，一段时期以来，中央财政科研经费直接提取的科研人员的“人头费”在30%左右，这对于从事社会科学研究的人员而言，缺乏足够的激励。他说，“光课题研究中聘用研究助理和评审专家就能基本上把这个额度使用完毕，而真正承担课题研究的人员，包括课题主持人拿到的真金白银，寥寥无几”。

为了改变这一现状，欧文汉表示，这次改革在经费来源方面，做到“有钱可以发”。而首要举措就是提高间接费用比例。

他介绍，课题经费中，500万元以下的部分，间接费用比例从不超过20%提高到30%，500万元至1000万元的部分从不超过15%提高到25%，1000万元以上的部分从不超过13%提高到20%;对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%。项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出，并向创新绩效突出的团队和个人倾斜。

另外，《若干意见》还规定了扩大劳务费开支范围、合理核定绩效工资总量、加大科技成果转化激励力度等多项措施。根据意见要求，稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围将扩大到所有中央级科研院所。

除了放权给钱外，此次改革还完善科研项目经费拨付机制，加快经费拨付进度。减轻科研人员事务性负担，全面落实科研财务助理制度，改进财务报销管理方式等。与此同时还改进科研绩效管理和监督检查，提高资金的安全性和有效性。

“我们初步匡算，通过上述激励措施，科研项目经费中用于‘人’的费用可达50%以上，对科研人员的激励力度是前所未有的。”欧文汉说。

荆林波认为，《若干意见》的出台，对于解决长期存在的各种痛点，应该会起到一定的消痛作用。但是，要把一个好的文件贯彻落实好，仍然需要各部委的通力协作，需要相关纪检、审计部门的介入，形成共识，疏通环节，从宏观治理与微观管理方面入手，才能彻底根除顽疾。

现在，这样的顽疾还有很多。他举例，《若干意见》提出要“加快项目经费拨付进度”，受制于预算管理，中央部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程，很多经费拨付难以保证时间，往往会出现在下半年突击花钱的现象。而每个单位的纪检和审计部门都会对中央财政预算的课题进行监督检查，在一些基层单位并没有完全彻底贯彻中央和国务院的决定，存在着“牛鞭效应”(注：经济学术语，指无法有效地实现信息共享，使得信息扭曲而逐级放大，导致了需求信息出现越来越大的波动)，而科研人员受制于小环境的各种规章制度，无法真正享受到中央政策的红利。

如今提出“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”。到2035年，中国希望基本实现社会主义现代化，经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入再迈上新的大台阶，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列。

对此，荆林波认为，创新的关键在于“人”，物质激励和精神激励并重，才能让科研人员“名利双收”。切实解决科研人员的工作和生活难题，尤其是在大城市的青年科研人员面临的职称晋升问题，生活中住房问题、子女入托入学问题等。“如果政府在民生方面做得更好，那么，科研人员的生产力会倍增”。