人口激增污水直排，让曾经改善的水质再次变差

　　北运河不堪重负水质连续五年恶化

　　北运河水系，市人大自2008年起连续重点督办治理的对象，曾因水质改善让沿岸居民欣喜不已。但刚刚结束的市十四届人大常委会第23次会议传来令人揪心的消息：2010年至今，北运河主要污染物指标逐年上升，其中COD(化学需氧量)、BOD(生化需氧量)分别上升30%和52%。市人大再次为北京水环境敲响警钟，以北运河为代表，本市水资源、水环境和水生态形势仍然严峻。

　　从5月起，检查组对本市《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《北京市水污染防治条例》、《北京市河湖保护管理条例》实施情况进行检查，围绕治污、资源化两大目标和体制机制改革关键问题，对照四部法律法规和国务院“水十条”要求认真检查。

　　北运河作为本市人口最集中、产业最聚集、城市化水平最高的流域，仍是本次市人大执法检查的重点。市人大为什么要紧抓北运河不放？发源于燕山南麓昌平区居庸关的温榆河，到通州北关闸以下改称北运河，全流域覆盖延庆、怀柔、昌平、海淀、朝阳、顺义、通州，是北京五大水系中唯一常年有水的河流。北运河水系共有通惠河、清河等13条一级支流，总长度达300公里，流域面积4423平方公里。作为北京市最重要的排水河道，北运河水系承担着中心城区90%的排水任务。

　　检查中，代表们沿北运河支流小中河实地查看，这条主要流经顺义农村地区的河道原本开发强度不大，污水处理设施还停留在过去郊区农村的水平，但流经的马坡、南法信、仁和等顺义新城周边地区，聚集了大量外来人口，用水量和排污量早已不是传统的农村概念。代表们了解到，因缺少污水收集处理设施，新城周边3公里河道两岸出现了21个常年有水的污水直排口，大量生活污水只能通过既有排洪明渠以雨污合流的形式直排进入小中河，再加上养殖企业和工业大院直排污水，日排污量约2.78万立方米。

　　城乡结合部污水直排，小中河不是孤例。已经建成投用的清河再生水厂是目前国内处理规模最大的高品质再生水厂，周边小区、高校人口快速增长，产生的污水量远远超出预期设计，每天55万立方米处理能力早已饱和，高峰时段大量污水只能直接排入清河。

　　半年来，检查组组织常委会委员和人大代表80人次，到朝阳、通州等9区县开展实地调研检查20余次；对京原路68号院排污、六里屯垃圾填埋场污水处置等10余个案例进行深入解析；围绕管网建设、城乡结合部治污等重点专题开展研讨；广泛听取政府部门、区县街乡、专业单位、普通群众、专家学者的意见；委托7个区县人大同步执法检查；责成相关部门自查并书面报告情况，最终总结出了当前本市水环境质量问题集中体现的六大方面：

　　一是污水直排量大。全市夏季日直排污水量仍约100万立方米。

　　二是城乡结合部黑臭水体集中，占城六区水环境的90%。坝河下游、常营中心沟等人口密集区的河流黑臭依旧。

　　三是河湖水质较差。劣五类水质河流占监测长度的45.8%，湖泊占监测水面的40%。不仅北运河水质逐年下降，清河、凉水河、通惠河等主要河流总体水质均为五类或劣五类水平。

　　四是地下水污染堪忧。全市浅层地下水四类、五类水质占平原面积50%，深层地下水四、五类水质占监测面积20%，东南部汇水末端受地表污水下渗影响大。

　　五是雨污合流比重高。全市排水管道9147公里，其中雨污合流管道占24%，城六区合流管道882公里，初期雨水的主要污染物排放量占总排放量的19%。

　　六是污泥无害化处理率低，仅为23%左右。规划的15座污泥处理设施建设进展缓慢，10座还尚未开工，污泥资源化利用无出路。

　　这六大问题，再次敲响了北京水环境质量的警钟。

　　人大督办水污染治理回眸

　　2008年

　　市人大常委会主任杜德印重点督办“北运河水系治理”代表建议

　　2009年

　　市人代会5个代表团、83人次代表提出“推进北运河水系综合治理，实现污水防治资源化”议案交市政府办理

　　2010年

　　市人大常委会听取和审议北运河治理专项工作报告

　　2011年

　　市人代会5个代表团、153人次代表提出“推进潮白河流域综合治理”议案交市政府办理

　　2012年

　　市人大常委会听取和审议潮白河流域水系和北运河流域水系综合治理专项工作报告

　　2013年

　　市人大常委会副主任柳纪纲重点督办“北运河流域水系水污染治理”代表建议

　　2014年

　　市人代会3个代表团、85人次代表提出“推进流域水系综合治理，提高水环境质量”议案交市政府办理

　　2015年

　　水污染防治“两法两条例”执法检查

　　市政府治水最新规划

　　2017年

　　中心城和新城建成区消除黑臭水体

　　2019年

　　中心城、新城、建制镇污水处理率分别达到98%、93%和83%

　　2020年

　　污泥100%无害化处理，水环境得到阶段性改善

　　2030年

　　水环境总体改善、水生态初步恢复

　　政府回应

　　2017年消灭城乡结合部一千个排污口

　　前些年北运河“治理赶不上污染”的情况是否还会重现？随着发展观念从“聚集资源求增长”向“疏解功能谋发展”的转变，非首都功能疏解和人口规模调控力度不断加大，市政府按照“治河先治污”原则重新谋划水环境治理，2013年出台了《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案》，集中力量补足短板，加快污水处理设施建设及中小河道治理。方案明确提出，通过三年的努力，全市污水处理率要达到90%，污泥基本实现无害化处理。

　　《三年行动方案》计划新建和改建62座再生水厂。截至9月，清河第二、槐房、定福庄、高安屯等城区再生水厂均已开工建设，丰台河西、顺义赵全营等34个项目建成投入运行；共新增污水处理能力69万立方米/日，再生水生产能力142万立方米/日。

　　方案确定的新建改造1290公里污水管线，已完成1106公里，在建184公里；再生水管线484公里建设任务中，已完成399.3公里，在建61公里。《三年行动方案》确定的15座污泥无害化处置项目中，已建成1座，在建4座，立项未开工7座，其余3座正在加紧办理项目前期和开工手续。

　　在方案落实中，中心城区污水处理实施了特许经营制度，由北京排水集团承担中心城区污水处理和再生水利用设施的投资、建设和运营；郊区按照“企业建厂、政府配网”原则，招标确定若干家国有和民营企业作为投资建设运营主体。

　　本市还尝试吸引社会资本投入生态治河，以清河和凉水河为试点，委托北京水务投资中心、北控水务集团分别承担清河、凉水河综合治理项目的投资、建设、养护工作，完成清河、凉水河城区段清淤及绿化，取得阶段性成效。

　　根据市政府最新规划，通过研究制定实施中心城城乡结合部污水治理规划实施意见和《新三年治污行动计划》，预计到2017年，在城乡结合部解决128个保留村和难以拆迁村庄、1000个排污口、13个保障房项目的污水收集与处理问题。完成污水管线、截污管道和内外连通工程及小型污水处理站等4大类419项建设任务，解决700个村庄的治污问题，将农村地区纳入治理系统，届时中心城和新城建成区可消除黑臭水体。

　　管网 治理标准 城乡结合部 监管体系

　　污水治理亟须补齐四大短板

　　“从今年起共投资162亿元，用七年时间让承担全市90%排水任务的北运河水系还清。到2015年，基本形成北运河流域城乡一体化的水资源保护、调度、循环利用的新格局，使全流域实现水源安全、供水安全、水环境安全和迎汛安全，真正把北京建设成一个宜居城市。”

　　这是2009年市政府办理“推进北运河水系综合治理，实现污水防治资源化”议案时做出的承诺。但令人深思的是，时至今日，北运河为什么呈现出“治理赶不上污染”的尴尬状况？市人大常委会认为，管网建设滞后、农村城乡结合部治理难度大、处理标准低、监督管理分散是造成承诺难以兑现的四个主要原因。

　　城乡结合部仅三成污水进管网

　　“按现有计划，即使污水处理厂全部投产，根治污水直排仍有难度，因为管线缺口更大。”检查组负责人坦言。

　　市人大在检查中发现，目前污水管网收集率存在巨大的区域差距。中心城建成区污水收集率高达99%，而城乡结合部只有33%，海淀山后和丰台河西更低，11个新城规划区污水收集率58%，剩余农村地区实际仅有20%左右。

　　断头管也严重妨碍管网效率。中心城城乡结合部干线有15处约15公里的断头管，次干线、支线和沿河截污管线断头问题更突出。温榆河大道、首都机场二通道、京良路等污水管无下游，2014年竣工的13个市级保障房项目管网无出路。

　　新建小区污水收集缺少“最后一公里”支户管，开发企业、区县、相关部门相互推诿建设责任。朝阳区新建小区管网覆盖率不足40%，约180万人生活污水进不了支户管。石景山区京原路68号院保障房项目，1万人每天约1000立方米污水直排莲石湖。

　　中心城城乡结合部人口是规划控制目标的十倍

　　执法检查报告反映，中心城的城乡结合部地区，过去的污水处理规划设计是服务40万人，实际上来了超过400万人。从城乡结合部到边远山区的广大农村是污水治理的短板区域，特别是城乡结合部地区难度最大。这些地区人员构成复杂，违章建筑多，都处在拆迁、半拆和待拆的不确定状态，常常是一个村的实际人口和建设规模比一个建制镇还大，污水处理等基础设施长期滞后。

　　在更广大农村地区，据市水务局提供的数据，仅有681个村建了1040座污水处理设施，覆盖率不足20%。实际检查中又发现，这些设施或是选择了不适宜的技术，或是缺乏专业管理，或是没有运行经费，建成运行的不多，运行合格的更少。

　　仍以北运河为例，执法检查报告指出，水系河道周边村、水源地村、民俗旅游村和养殖村排污亟待治理，北运河污染物1/3来自两岸村庄。占地表水源保护区和地下水源防护补给区70%的村庄没有污水处理设施。市级民俗旅游村35%没有治污设施，其他民俗村和分散接待户比重更低。

　　检查发现，农业面源污水及畜禽养殖污水的主要污染物排放量占总排放量的28%，通州区沿河一千米范围27个养殖场污水直排污染河道。作为乡村集体经济命脉的工业大院，发展层次低，房屋土地自由租赁，企业准入标准不严，处理污水没有设施，出租方和承租方利益一致，“内外”联手消极治污。代表检查所到的通州潞城镇七级村，一个村就聚集百余家印染、制药、食品等污染企业，每天大量污水直排村内河道，汇入北运河。

　　处理标准低限制污水资源化

　　“现有污水处理厂的处理标准比较低，只有四类、五类，回补河道之后与直排的污水叠加，导致全市主要河湖水质长期处于五类和劣五类水平，黑臭异味自然无法避免。”执法检查报告建议，尽快提高本市污水处理标准，使污水真正变成资源。

　　检查发现，目前消费者和生产者对再生水使用积极性都不高，居民和农业生产者顾虑的是再生水的异味、二次污染等不确定因素，处理企业担心的是标准提高使成本大幅增加，造成目前77%的再生水只能用于回补河道和放入灌渠流向下游，工业、市政用量仅占21%和2%。检查建议，政府必须尽快研究明确再生水的标准和利用定位，污水资源化是北京水环境治理的头等大事。

　　监管分散源头治理薄弱

　　有代表在执法检查中提出，“河里的污染来自岸上，水污染是社会循环影响水的自然循环而产生的问题，污染源头涉及经济、社会发展的方方面面，单靠一个水务部门背不动全部治理任务，需要加强源头治理和统筹协调。”

　　执法检查报告认为，当前的水环境治理工作仍存在统筹不足问题，重末端治理、源头减排招数不多，重工程建设、管理组织力度不足。流域治理方面，管理机构有心无力，体制有名无实，上下游缺乏实施中的联动。城乡统筹方面，重视农村不足。

　　多个涉水行政执法主体工作协调力度小，缺少有效的综合执法体制。小区排污监管责任不清，环保没有制度性硬约束措施，环评难坐实。环保验收滞后于房屋交付，违法排污处罚对象不明确，“三同时”制度难落实。医疗污水和垃圾渗滤液等特殊污染源缺少针对性约束制度，污水外包处理缺少对受托企业的延伸监管。

　　人大建议

　　深化污水治理体制机制改革

　　如何保证新规划有效落实？市人大常委会就执法检查提出审议意见：坚持法治思维、改革精神和绿色发展理念，按照市管管网、区管水厂、提高标准、开放市场的改革思路，统筹考虑首都水资源、水环境、水生态的实际需求，实行最严格的环境保护制度，充分发挥政府和市场作用，增强治污的系统性、整体性、协同性，建设管理并重、治理保护并举，实现水环境持续好转，为建设国际一流的和谐宜居之都提供有力支撑。

　　处理标准提高至地表水三类

　　人大建议一个关键点，是逐步将污水处理标准提高至北京市地方标准A类即地表水三类水平。一位常委会委员在审议中说，这是个很高的标准，意味着可以直接下水游泳，当然人大追求的目标不是“游泳”，而是“有用”。这个标准比目前清河再生水厂的处理标准还要高，如果在全市普遍实施，可以说，北京的污水处理厂等于全部升级成为再生水厂，污水资源化就真正落到了实处。

　　在提高处理标准的同时，人大建议，转变以处理率为单一标准的治污效果评价方式，制定相应的规划、政策、制度、措施等保障体系，根据再生水的最终用途和使用结构，从战略层面推进污水的资源化利用。

　　推动污水管网处理厂分离

　　人大建议中明确提出，改革是打破当前污水治理工作中固有的不合理利益格局的最终办法。深化污水治理体制机制改革，要按照政府抓网、区管水厂、管办分开、厂交市场的方向，推进骨干网厂分离改革。

　　政府担负起管网建设职责，强化统筹，合理分工，明确市区两级政府的管网建管责任。通过逐步放开市场，以政府购买服务等形式，实现污水处理厂市场化运行，通过深度竞争打破既定利益格局，给企业更多自主经营权，有效推动环保产业发展。

　　同时要利用好价格调节工具。坚持“谁排污谁付费，谁多排谁多交”原则，适时提高居民污水处理费征收标准，使其有效覆盖处理成本。

　　坚持城乡治污一盘棋

　　市人大建议，在加强城乡结合部治污力度方面分类施策，对近期城市化的区域，加快管网建设；计划保留的村庄，纳入市政规划，建设永久性治污设施；待拆、难拆的区域，建设临时性治污设施。

　　继续以北运河等河流周边村、水源地村、民俗旅游村和养殖村为重点，制定农村地区污水治理规划和政策，因地制宜选择适用技术和多元化处理模式。农村污水处理设施纳入城市基础设施建设管理体制，制定运维管理办法，市区两级财政按比例分担运营经费，实行专业化管理。制定工作计划，确定时间表，建设沿河截污管线，限期做好污水直排口集中整治。

　　对现有处理厂扩规增容，短期内难以接入大型治污系统或接入成本过高的地区，新建小型厂站作为补充，进行分散治理。启动工业大院治污，取缔不符合产业政策的污染项目，对环保设施差的企业，实施清洁化改造，探索在线监控办法。

　　完善源头治理监管体制

　　“不欠新账还清旧账”，这是市人大关于源头治污方面建议的目标。在土地开发方面，建议排污管网未覆盖区域的土地禁止上市或附条件限制上市交易。在房屋交付方面，确立规划、建设、环保、水务和消防部门联合验收体制，加强小区排污监管，环保不合格、污水无出路不予交付许可。

　　对既有小区的生活污水直排问题，明确水务和环保监督责任，排查已入住小区的污水排放状况，明确责任主体，确定解决方案和完成时限。同时，完善医疗污水、垃圾渗滤液等特殊污水的针对性监管政策，规范污水处理外包方式，明确各方责任，做好延伸监管。

　　为有效发挥治污资金的使用效率，市人大还建议认真做好治污资金的投资效能监察和审计工作。本版文字 本报记者 王皓

　　(本版图片由市人大常委会农村办公室提供)